У наших парламентариев масса работы в вопросах законотворчества. Изменяют и дополняют действующие законы. Отменяют действующие и принимают новые законодательные акты. И так было ранее и есть сегодня. Если анализировать законодательную базу, то оказывается, что из 4310 законов, принятых на протяжении 26 лет деятельности парламентариев всех созывов, только 2014 (чуть менее половины) - это изменения и дополнения в основные, которых ВСЕГО 414, и 539 - это законы о ратификации различных соглашений и конвенций. То есть базовых законов меньше 10%!. С постановлениями парламента ситуация иная - 2275 постановлений всего, из них 320 - изменения и дополнения действующих. И с правительственными актами так же – 17072 всего принятых постановлений, из которых 2635 - изменения и дополнения действующих нормативных актов. И это только потому, что правительство при необходимости чаще всего отменяет свои прежние решения и принимает новые. Поэтому правительство за последние годы и преуспевает с количеством принятых постановлений.

Как возникает потребность менять и отменять? В чем причина и почему кому-то не нравятся действующие законодательные акты? Наступит ли момент удовлетворения желаниям менять и дополнять? Объяснений этому явлению несколько.

Кто разработчики проектов?

Все проекты законодательных актов разрабатываются, как правило, теми у кого, согласно ст.73 Конституции, есть конституционное право на законодательную инициативу - в недрах парламента, по предложениям депутатов (фракций), в правительстве, по предложениям министерств, в президентуре и аппарате Народного собрания АТО Гагаузия.

Во всех структурах (органах) основную роль при разработке всевозможных проектов нормативных актов выполняют, как правило, юридические управления, при участии других специалистов этих ведомств. В указанных управлениях ВСЕ госслужащие имеют (согласно положению) юридическое образование. При всем моем уважении к юристам я глубоко уверен, и на практике убедился в этом, что даже хорошие юристы не могут быть (при всем их желании), или в зависимости от ситуации, хотя бы посредственными экономистами, финансистами, врачами, предпринимателями, бухгалтерами и прочими специалистами. А вот наоборот возможно – экономисты и финансисты, другие специалисты, если этого желают, могут стать посредственными юристами, и этого для законотворчества им вполне достаточно. Поэтому разрабатываемые проекты, призванные после их утверждения регулировать определенные области, часто требуют доработки. И часто это происходит сразу, в первом же году после их принятия.

Одним из самых показательных в этом плане, на мой взгляд, является Закон о предпринимательской деятельности, принятый в январе 1992 года. Этот закон меняли сразу после его принятия, уже через три месяца – в апреле 1992 года. На своем веку его меняли и дополняли 59 (!) раз, по несколько раз ежегодно, до 10 раз каждым составом парламента. А ведь частые изменения и дополнения, явно являются результатом, с одной стороны, недоработок разработчика – в данном случае Минэкономики, с другой стороны – отсутствия координации других авторов со стороны этого же разработчика закона, желающих внести изменения, а также отсутствия анализа на перспективу действия законов, то есть постараться опередить во времени возможные события. Это в итоге положительно отразилось бы непосредственно на самих предпринимателях, которые сегодня часто вынуждены приспосабливаться к нововведениям в правилах ведения бизнеса. Такие анализы по проектам и по действующим законам никто никогда не делал. А ведь, это явно необходимая процедура.

Как соблюдают требования законов?

Процедура отслеживания исполнения законов и оценки их правовой эффективности предусмотрена действующим законодательством. Согласно Регламенту о парламенте, принятому в 1996 году, профильные постоянные комиссии и секретариат парламента обязаны обеспечивать контроль над исполнением законов. А согласно Закону о законодательных актах от 2001 года, секретариат парламента (в законе сказано - специализированные органы парламента) обязан еще и «пересматривать ВСЕ законодательные акты с периодичностью не реже одного раза в два года на предмет проведения анализа с целью оценки их правовой эффективности на соответствующем этапе развития общественных отношений» (именно так сказано в законе). Проведение законно предусмотренного анализа исполнения и принуждение к исполнению требований законов позволило бы упредить хаотические, неконтролируемые и не планируемые предложения по изменению и дополнению действующих законов и снизить непомерную, практически невыполнимую, нагрузку для парламента.

К сожалению, предусмотренные законами ревизии и анализ действующих законов не проводились и не проводятся. И как следствие, имеем то, что заслуживаем – бесконтрольность в законотворчестве всех госструктур, бурную законотворческую деятельность структур с правом законодательной инициативы, в том числе депутатов, часто не успевающих рассматривать множество проектов о внесении изменений и дополнений в законы. Только нынешний созыв парламента успел принять всего 4 закона, но вернул не рассмотренные в свое время предыдущим парламентом 433 проекта, в том числе 331 – свои, депутатские инициативы, 77 – предложенные правительством, 14 – президентом и 11 – АТО Гагаузия. Из них 37 – с 2011 года, 92 – с 2012 года, 116 – с 2013 года и 188 – с 2014 года. А ведь эти нерассмотренные проекты разрабатывались с определенной целью, которой по милости депутатов так и не удалось достичь.

Справедливости ради следует подчеркнуть, что задача по пересмотру и анализу действующих на сегодня 414 законов с периодичностью раз в два года невыполнима даже теоретически, так как аппарат секретариата не способен в течение одного года проанализировать 200 законов, то есть по одному закону в день. Но это их проблема и их головная боль. И парламент, и его секретариат должны (обязаны) искать и найти возможность обеспечения выполнения требований законов, а не игнорировать их молча.

Правительство в свою очередь часть проблем по ревизии действующих законов пытается брать на себя. Ежегодно принимаются планы по мониторингу каждым министерством по 2-3 закона. В итоги все министерства успевают анализировать около 30-40 законов (из 414!), что явно не покрывает потребность в периодическом анализе законодательной базы. Да и проанализированные министерствами до настоящего времени законы не из категории значимых законов для каждой отрасли экономики. Таким образом, благие намерения превратились в неэффективную трату бюджетных и людских ресурсов.

Почему принятые законы не работоспособны?

Для того чтобы принятый закон работал, как правило, необходимы еще и подзаконные акты - регламенты. В 90-е годы в законах были указания правительству о разработки конкретных положений (регламентов) для обеспечения исполнения требований законов, с указанием конкретного срока исполнения. И этот механизм работал исправно. Всегда можно было знакомиться со всем механизмом применения (исполнения) конкретного закона. Потому и в Законе о правительстве, в ст.30, сказано, что исполнительный орган «для организации исполнения законов принимает постановления».

Однако с конца 90-х конкретные указания из принимаемых законов исчезли, а вместо этого в заключительных статьях (положениях) включены уже ничего, в принципе, конкретно не значащие указания:

«Правительству в определенный срок (от 3-х месяцев до года и более):

представить парламенту предложения о приведении законодательства в соответствие с настоящим законом;

привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом».

Тем самым порядок исполнения, применения и принуждения исполнения законов полностью передается в ведение правительству, без какой-либо конкретизации. При этом парламент не выполняет свою функцию по контролю исполнения указанных (неконкретных) требований заключительного положения законов. И таким образом ВСЕ законы «мертворожденные». Создан прецедент, когда закон невозможно применять, неизвестно, что для этого требуется и когда появятся подзаконные акты для его исполнения. Именно эта ситуация позволяет разработать («облегчает» процесс разработки) и внести на утверждение законы, которые после их принятия не работают, а также часто требующие доработки, изменения и дополнения.

Почему изменяют и как обходят положения действующих законов?

Не побоюсь утверждать, что практика и результаты проведенного анализа подтверждают, что инициаторов и авторов предложений о внесении изменений в действующие законы почти во всех случаях можно разделить на три основные категории: а) предлагающих внести изменения и дополнения с благими целями, для повышения правовой эффективности законов, б) желающих изменить закон для разрешения сиюминутной «проблемы», в зависимости от возникшей ведомственной группы интересов, и в) тех, кто хочет изменить действующий порядок и ввести другой механизм (требования) законодательного регулирования. В проектах, а затем в принятых законах, по второй и третьей категориям, как правило, есть и всегда можно найти и доказать наличие коррупционной составляющей, при помощи чего госчиновники и заказчики прикрывают потом свои коррупционные махинации.

Первую категорию авторов, предлагающих изменения в действующие законы, не будем анализировать. Они честно выполняют свой долг. А вот остальные две категории, рассмотрим на конкретных примерах.

Что касается второй категории, то в 2003 году был принят Закон о защите прав потребителей в новой редакции, который будучи гармонизированным с законодательством ЕС, предусматривает то, что продавец и\или поставщик за свой счет и своими средствами измеряет свой товар\услугу. Для примера, счетчики по учету воды, газа и электроэнергии должны устанавливаться и поверяться, а в случае необходимости и меняться, за счет поставщика. Для поставщиков газа и электроэнергии это требование предусмотрено в соответствующих законах, и здесь проблем нет. А вот поставщики воды это требование игнорируют и при этом ссылаются на свой Закон о воде от 2013 года, который уже предусматривает, что за все платим мы – потребители, по ОСОБОМУ ТАРИФУ (в законе даже дали соответствующее определение). Оно и понятно, мы всегда за все платим. Все расходы включаются в тарифы. Но ведь закон для всех должен быть одинаков. Совет по конкуренции постановил и обязал кишиневское предприятие «Apă-canal» устанавливать счетчики за свой счет. Предприятие оспорило это решение в суде, который постановил, что Закон о воде от 2013 года, будучи более свежим, превыше закона о Защите прав потребителей. Тем самым решение Совета по конкуренции не выполняется, а юристы Совета не могут что-либо предпринять, так как закон не позволяет и суд на стороне предприятия «Apă-canal». А были бы соблюдены требования закона, указали бы приоритет названных законов, исключили бы из Закона о воде противоречия с действующим законодательством (точнее не допустили бы эти нарушения), было бы иначе, закон был бы на уровне, да и права более 2 млн. потребителей были бы соблюдены.

Бывший министр окружающей среды на запрос по этому запросу признал необходимость приведения Закона о воде в соответствие с требованиями Закона о защите прав потребителей и пообещал, что министерство примет соответствующие меры. Руководство министерства сменили, а обещания министра остались на бумаге без каких-либо конкретных действий.

Примером третьей категории, когда намереваются изменить действующий порядок и ввести другой (свой, ведомственный) механизм (требования) законодательного регулирования, может служить «нововведение» инициатив Министерства юстиции.

Закон о лицензировании определил лицензионные органы и виды деятельности, подлежащие лицензированию. Закон предписывает, что другие лицензионные органы и другие виды работ, для занятия которых должны быть выданы лицензии, законно могут существовать только после дополнения соответствующего закона. Несмотря на эти строгие требования, Министерство юстиции разрабатывает и продвигает пакет законов – об адвокатуре, о нотариусах и о судебных исполнителях, которыми, во-первых, бездоказательно декларируется, что указанные виды не относятся к предпринимательской деятельности, хотя они отвечают конкретным принципам предпринимательства, и это министерство, в принципе, признает. А во-вторых, Минюст становится лицензионным органом без дополнения Закона о лицензировании, как этого требует соответствующий закон. Принятые законы так же, как и в предыдущем случае, имеют приоритет (по времени их принятия) по отношению к законам о предпринимательстве и о лицензировании. При этом министерство только формально является лицензионным органом, выписывая лицензии, так как все функции регулирования от имени государства по выдаче лицензий выполняют общественные структуры – Союзы адвокатов, нотариусов и судебных исполнителей. За лицензию на не ограниченный срок обладатели платят министерству символическую сумму в 450 лей. А вот Союзам лицензиаты уже обязаны платить ежемесячные взносы за обязательное членство. Члены Союза адвокатов, например, платят по 100 лей в месяц, 1200 лей в год. На 3000 членов Союза, это уже 3,6 млн. лей в год неучтенных и не налогооблагаемых доходов. Неуплата взноса Союзу является причиной лишения лицензии Минюстом. Такая вот своеобразная комбинация, введенная Минюстом в вопросах государственного регулирования между министерством - органом центральной публичной власти и общественными организациями. И все это делается в соответствии с законами, которые явно носят клановый подход к решению своих ведомственных интересов и противоречат действующему законодательству.

Подобных примеров, как говорят, пруд пруди.

Когда наступит насыщение в процессе законотворчества?

Статистика показывает, что из года в год количество принимаемых правительством и парламентом решений стремительно растет. Правительство почти в два раза увеличило количество принимаемых постановлений – с 400-600 в начало 90-х, до 800-1100 за последние годы. И если в 90-ые годы такая деятельность объяснялась отсутствием и нехваткой законодательно-нормативной базы для зарождающейся рыночной экономики, то за последние годы процесс законотворчества явно приобретает другой характер и направление. И об этом можно судить по символическому количеству принимаемых ежегодно базовых законов. В подобных законах уже нет необходимости, так как действующая база вполне позволяет разрешать любые регуляторные процессы. Если не принимаются новые законы, то нет необходимости и в новых постановлениях правительства, которые по закону, должны приниматься для организации исполнения законов. Для организации внутренней деятельности правительства, было бы достаточно принимать распоряжения. И ТОЛЬКО! Однако все законодательное творчество перенаправлено на принятие новых постановлений и внесение всевозможных изменений и дополнений в действующую нормативную базу, а количество принятых ежегодно распоряжений для организации внутренней деятельности символично – по 50-80, что вызывает озабоченность положением. Явно не тем делом заняты государственные мужи!

Исходя из сказанного, можно дать только пару советов, так как все остальное будет исходить потом из полноты и правильности их понимания и исполнения.

1) Секретариату парламента совместно с профильными комиссиями парламента рассмотреть ситуацию, дать соответствующую оценку положению дел и разработать действенный механизм по обеспечению выполнения требований законодательства, контролю исполнения и принуждению исполнению законов, а также для повышения правовой эффективности действующих и принимаемых законов.

2) Правительству (Госканцелярии) пересмотреть свою позицию в вопросах планирования и принятия постановлений, призванных обеспечить исполнение требований действующих законов.

Приложение

Принятые парламентом и действующие законы, и решения правительства (ситуация на 14.09.2015г.)