Вводная часть

Нынешний уровень коррупции в Молдове не совместим с качественными переменами в стране, которые могут произойти лишь на основе устойчивого экономического развития, охватывающего всю территорию республики.        

По итогам 2017 г., Молдова заняла 122 место из 180 обследованных стран.

Об оценке гражданами проблемы коррупции

Свыше 50% граждан Молдовы  полагают, что факторами, способствующими продвижению по социальной лестнице, являются коррупция, взятка.

        Борьба с феноменом коррупции для улучшения социально-экономического положения в стране ставится на I-II места примерно 65% граждан.

        Около 67 % граждан  отмечают борьбу с коррупцией и взяточничеством в числе первых 3-х (приоритетных) целей, достижению которых надо следовать.

Оценка деятельности власти по борьбе с коррупцией

Деятельность руководства страны по борьбе с коррупцией негативно оценивает от 83% до 94% граждан Молдовы.

Конкретные действия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией оцениваются гражданами настороженно, они ассоциируются с настоящей борьбой лишь у 14,4% - 28%. В то же время многие связывают такие действия с имитацией такой борьбы, с выборами или со сведением счётов.

О доверии к Национальному антикоррупционному центру (НЦБК)

Рейтинг доверия  к НЦБК колеблется в пределах 12%-17% и существенно отстаёт от показателей значимости борьбы с коррупцией.

Институциональные опоры по  борьбе с коррупцией

Согласно Национальной стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 годы, законодательно определены 8 институциональных опор, призванных реализовать на практике неподкупность и борьбу с коррупцией:

1.Парламент.

2.Правительство.

 3.Публичный сектор и местная публичная администрация, юстиция и антикоррупционные органы.

4.ЦИК и политические партии.

5.Счётная палата.

6.Народный адвокат. 

 7.Частный сектор.

8.Гражданское общество и СМИ.

Анализ деятельности некоторых институтов

Парламент

В 2016-2017 годы Парламент произвёл своеобразную “перезагрузку” законодательства в области обеспечения неподкупности и борьбы с коррупцией:

Перечень законов и поправок к законам:

-  с начала 2016 г. вступили в силу поправки в Закон о политических партиях об их финансировании из госбюджета, порядке использования ими бюджетных ассигнований, о годовых отчётах об их финансовом управлении (менеджменте), а также об аудите и контроле отчётов об их финансовом управлении;

- 30 июля 2016 г., взамен Закона о национальной комиссии по неподкупности, вступил в силу Закон о национальном органе по неподкупности;

- с 1 августа 2016 г. вступил в силу Закон о декларировании имущества и личных интересов, который заменил 2 существовавших ранее аналогичных акта;

- 28 октября 2016 г. была опубликована поправка  к Закону о прозрачности процесса принятия решений об ответственности должностных лиц, однако, она вступит в силу лишь через 2 года, то есть, с 28.10.2018 г.?!;

- 12 ноября 2016 г. вступили в силу поправки к Закону об оценке (тестировании) институциональной неподкупности и к Закону о проверке лиц, занимающих государственные должности, и кандидатов на государственные должности;

- в период с 7 июня 2016 г. по 19 мая 2017 г. вступили в силу 6 законодательных актов с поправками к Закону о национальном антикоррупционном центре-НЦБК,

- 30 июня 2017г. вступила в силу, одобренная Парламентом, Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г.,

- 7 июля 2017г. вступил в силу Закон о неподкупности, заменивший Закон о предупреждении коррупции и борьбе с ней. 

Выводы. Проблемы

Не смотря на то, что в последние 2 года был принят ряд Законов, призванных укрепить институциональный уровень борьбы с коррупцией и отмыванием денег, основные трудности связаны с их применением на практике, в том числе по вине самого законодательного органа и его структурных подразделений.

Так, нарушаются сроки внедрения отдельных законодательных положений, не выполняются предусмотренные Законом контрольные функции, нередко проявляются непоследовательность и противоречивость.

Примеры:

- представитель Парламента в состав Совета по неподкупности был назначен

с превышением срока, предусмотренного Законом, более, чем на 3,5 месяца;

- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, выполненной НЦБК, остались без внимания;

- Национальная стратегия по неподкупности и борьбе с коррупцией на период 2017-2020 г.г. была принята 30.03.2017 г., а опубликована и вступила в силу лишь 30.06.2017, то есть, полгода в стране не было концептуального документа, так как старый был завершён, а новый ещё отсутствовал;

- функциональность Национального органа по неподкупности, образованного более 2 лет назад, до сих пор не обеспечена, что препятствует проведению контроля за имуществом и личными интересами, также есть вопросы к функционированию Агентства по возмещению ценностей, приобретённых незаконно, которое входит в состав НЦБК, законодательно подчинённого Парламенту;

- законопроекты и инициативы, рассматриваемые Парламентом в 2017 г., о либерализации капитала и налоговом стимулировании, о предоставлении гражданства РМ за инвестиционную деятельность, об уступке со стороны НБМ государственных ценных бумаг иностранным инвесторам с сомнительной репутацией, о декриминализации экономических нарушений компрометируют процесс борьбы с коррупцией, так как направлены на легализацию средств незаконного происхождения и освобождение от уголовной ответственности за нарушения в банковской сфере, страховании, на рынке капитала;

- по оценке НЦБК, из 10 обязательных действий, предусмотренных для Парламента в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены только 3, а 7 – выполнены лишь частично.

То есть, из-за недостаточной оперативности и последовательности Парламент не может быть надёжной опорой для обеспечения неподкупности в стране.

Правительство

Правительство также, пока, не является надёжной и функциональной опорой в обеспечении неподкупности, исходя из следующих констатаций:

Проблемы

-профильные учреждения науки и образования не участвуют в разработке и совершенствовании действующей законодательной и нормативной базы;

- выдвигаются ходатайства (Госканцелярия, Минфин, Минздрав, Минтруда) о сокращении установленного срока проведения антикоррупционной экспертизы;

- многие рекомендации, содержащиеся в антикоррупционной экспертизе проектов нормативных актов, не принимаются во внимание;

- представитель в состав Совета по неподкупности назначен неудачно (вскоре он был отозван) и с опозданием  на 3,5 месяца от установленного Законом срока;

- Постановление об утверждении механизма разработки и координации секторных и местных планов антикоррупционных действий с утверждением типовых

структуры плана и квартального отчёта, было принято, согласно Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017-2020 г.г., лишь

23.08.2017 г. на период 2018-2020г.г., то есть, 2017 г. необоснованно исключён;

- правила прозрачности процессов принятия решений периодически нарушаются;

- меры по привлечению к ответственности лиц, вовлечённых в «кражу миллиарда», и официальных лиц, допустивших её, до сих пор не приняты.

В целом, по оценке НЦБК, из 32 действий, предусмотренных для Правительства в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., им выполнены полностью только 5, а 27 – выполнены лишь частично.

Юстиция и антикоррупционные органы

Национальный антикоррупционный центр (НЦБК или Центр )

НЦБК является сегодня в целом функциональным органом, способным вести эффективную борьбу с коррупцией и отмыванием денег.

В конце 2015 г. Центр перешёл от Правительства в подчинение Парламента.

Но в 2016 г. полномочие по уголовным преследованиям высоких должностных лиц, перешло к антикоррупционной Прокуратуре, а вопрос недекларирования конфликта интересов – в ведение Национального органа по неподкупности.

В целом на сегодняшний день Центр может быть оценен как функциональный орган, что подтверждается следующими основными фактами и аргументами:

Факты и аргументы

За период с 2014 по 2017 г.г. Центр рассмотрел более 11,5 тыс. петиций граждан и принял около 9 тыс. звонков по телефону доверия.

Подтвердились факты, по которым были возбуждены уголовные дела, примерно в  6% обращений граждан, и также примерно в 6% звонков содержалась информация о совершении нарушений, предусмотренных Уголовным Кодексом.

Заметим, что только за  первое полугодие 2018г. работниками Центра были рассмотрены 6339 обращений и приняты по национальной антикоррупционной линии  2077 звонков, из которых 141 (6,8%) относился к компетенции НЦБК.

Результаты специальных мер, предпринятых офицерами Центра в 2016-2018 (1-й семестр)г.г. по выявлению и пресечению преступлений, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям, включая данные о завершённых и переданных в суд антикоррупционных  делах, приведены в таблице.

Количество выявленных и пресечённых преступлений/ из них по коррупционным и смежным с ними деяниям			Количество возбуждённых уголовных дел, в том числе по коррупционным и смежным с ними деяниям			Количество завершённых и переданных в суд уголовных дел			Доля завершённых уголовных дел по коррупционным делам, переданных в суд
1916	1917	1918 1-й сем-р	1916	1917	1918 1-й сем-р	1916	1917	1918 1-й сем-р	1916%	1917%	1918 1-й сем-р %
858/ 720	881/ 698	477/ 404	–	722/ 571	439/ –	612/ 259	610/ 278	352/ 173	42,3	45,6	49,1

Учреждения и организации, наиболее подверженные коррупционным действиям в публичном секторе в 2016-2018 (1-й семестр)г.г., указаны в таблице:

 

Наименование учреждений и организаций	Количество коррупциионных действий в 2016 г.	Количество коррупциионных действий в 2017 г.	Количество коррупциионных действий в 2018 г. (1-й семестр)
Местная публичная администрация	102	100	59
госпредприятия	76	60
МВД	119	57	45**
таможенная служба	50	36
медицина	24	30	39
адвокатура*	21*	25*
Минюст и подчинённые ему органы	36+1 (прокуратура)	16+13 (судебные исполнители)	45**
образование	12	16	13
военная служба		9
суды	–	8
частный сектор*	110*	115 чел.*	37*

Примечание: знаком * отмечены данные по частному сектору знаком ** отмечены суммарные данные по юстиции и МВД

Данные по субъектам коррупционных и смежных с ними деяний в публичном и частном секторах за период 2016-2018 (1-й семестр) г.г. отражены в прилагаемой ниже таблице.

Наименование должностей	В публичном секторе			В частном секторе
	2016 г.	2017 г.	2018 г. 1-й семестр	2016 г.	2017 г.	2018 г. 1-й семестр
Министры, экс-министры, заместители министров	2	4		-	-	-
Руководители автономных учреждений и подразделений в рамках публичных органов	12	28	7	-	-	-
Руководители департаментов в рамках министерств и других публичных органов	19		8	-	-	-
Генеральные консулы	-	4		-	-	-
Судьи	21	10		-	-	-
Прокуроры	1	5		-	-	-
Директора агентств (публичных органов)	1	1		-	-	-
Председатели районов	1	3		-	-	-
Муниципальные советники	-	4		-	-	-
Секретари Советов	-	4		-	-	-
Примары	15	17	42	-	-	-
Офицеры уголовного преследования	9	6		-	-	-
Полицейские	100	45	17	-	-	-
Таможенные инспектора	50	34		-	-	-
Судебные эксперты	2	2		-	-	-
Работники Департамента пенитенциарных учреждений	-	7		-	-	-
Сфера образования (человек)	8	21	9	-	-	-
Сфера здравоохранения (человек)	8	9	30	-	-	-
Налоговые контролёры, аудиторы, ревизоры (человек)	5	-		-	-	-
Директора госпредприятий и организаций	64	43	6	-	-	-
Адвокаты	-	-		21	24	12
Нотариусы	-	-		-	1	1
Судебные исполнители	-	-		6	11	4
Директора предприятий и организаций частного сектора	-	-		74	109	34
Физические лица	-	-		137	150	114

Ниже, также в таблице, отражены данные антикоррупционной экспертизы проектов законодательных и нормативных актов органов исполнительной власти, проведённой в 2016-2018 (1-й семестр) г.г.

Количество актов, представленных для заключения и экспертизы			Количество выявленных факторов риска			Доля факторов риска, учтённых авторами актов (эффективность экспертизы)
2016 г.	2017 г.	2018 г. 1-й семестр	2016 г.	2017 г.	2018 г. 1-й семестр	2016 г.	2017 г.	2018 г. 1-й семестр
850	842	600	3118	4327	66,6%*	53,62%	59,56%	52,65%

* факторы риска выявлены в 66,6% актов, представленных для экспертизы (520).

Примечательно, что в 2017г. в Парламент для рассмотрения в ходе установленных процедур поступили 404 проекта законодательных актов. Однако, доклады по антикоррупционной экспертизе НЦБК были запрошены только на законодательные инициативы депутатов. Более того, из общего количества (215) законодательных инициатив депутатов и Народного Собрания Гагаузии в 2017г.   НЦБК был запрошен на предоставление экспертиз лишь по 128 проектам. 

Центр оценил внедрение Национальной стратегии по борьбе с коррупцией за предыдущий период 2012-2016 г.г. (5 лет) следующим образом:

 

Всего запланировано действий	Реализовано полностью	Реализовано частично	Не реализовано	Качественный прогресс
201	175 (87%)	18 (9%)	8 (4%)	42,9%

Примечание: невысокий качественный прогресс обусловлен 3-мя факторами:

-регулирующим (непринятие запланированных актов, не приведение их к Закону),

-административным (непринятие административных мер на уровне учреждений),

-финансовым (отсутствие средств для внедрения конкретных действий).

НЦБК в 2017г. констатировал 23 случая несоответствия доходов публичных лиц и их собственности на общую сумму в 17,5 млн. леев, а также 25 случаев недекларирования публичными лицами 92-х предметов имущества и различных доходов, здесь есть основания полагать, что эти случаи не касаются высоких должностных лиц и представляют лишь часть аналогичных несоответствий и нарушений, которые на самом деле имели и имеют место.

Результаты деятельности Центра показывают, что в 2017г. по сравнению с 2016г.:

- количество коррупционных и смежных с ними деяний уменьшилось на 3%, но

- количество преступлений по отмыванию денег, увеличилось на 22%,

- количество случаев пассивной коррупции увеличилось на 18%,

- количество случаев торговли влиянием возросло на 53%,

-количество злоупотреблений властью, служебным положением выросло на 30%

- случаев незаконного обогащения зафиксировано больше на 300%.

Общественную значимость в 2017г. имели 17 дел, возбуждённых в отношении:

- Генеральных консулов РМ (пассивная коррупция),

- Министра сельского хозяйства и продовольствия (пассивная коррупция),

- Министра транспорта и дорожного хозяйства (пассивная коррупция),

- лица, занимающего ответственную государственную должность (превысившего свои служебные полномочия и злоупотребившего  властью),

- замминистра экономики (злоупотребление властью и нанесение государству ущерба в особо крупном размере),

- замминистра финансов (превышение служебных полномочий),

- судьи Апелляционной Палаты Кишинёва (злоупотребление служебным положением, совершённое на основе материального интереса в интересах третьего лица с тяжёлыми последствиями),  

- экс-председателя районного Совета Криулень (пассивная коррупция),

- Генерального примара Кишинёва (превышение служебных полномочий),

- секретаря муниципального Совета Кишинёв (пассивная коррупция),

-экс-советника, советника Кишинёвского мун. Совета (активная коррупция),

- вице-претора сектора Буюкань (пассивная коррупция),

- примарии Бэчой мун.Кишинёв (превышение служебных полномочий),

- экс-Генерального прокурора (превышение служебных полномочий),

- прокурора Кишинёвской окружной прокуратуры (пассивная коррупция),

- лица из СИБ, занимающего ответственную государственную должность (злоупотребившего служебным положением в интересах третьего лица),

- руководства ООО “Империал Унит” (злоупотребление служебным

 положением и уклонение от налогов в крупных размерах),

В 2016г.было 19 резонансных дел, но ранг обвиняемых был существенно ниже.

Прокуратура по борьбе с коррупцией

По данным этого органа, в 2017 г. в делах о коррупции фигурировали местные

чиновники, представлявшие ЛДПМ (23 чел. или 26%), ДПМ (20 чел. или 23%), ЛП (17 чел. или 20%), ЕНПМ (8 чел. или 9%), ПКРМ (6 чел. или 7%), Наша Партия (5 чел. или 6%), ПСРМ (3 чел. или 4%).

Национальный орган по неподкупности (НОН или Орган)

Текущая неработоспособность Органа вытекает из анализа применения Закона об этом учреждении и полностью согласуется с позицией представителей гражданского общества, в частности Transparency International Moldova.

Поясним эту ситуацию.

Орган был учреждён Законом, вступившим в силу с 01.08.2016г. В течение

месяца после публикации данного Закона (30.07.2016) Парламент, Правительство, Высший Совет Магистратуры, Высший Совет Прокуроров, Конгресс местных властей Молдовы и Министерство юстиции были обязаны назначить или отобрать представителей в Совет по неподкупности. Выполнил это положение Закона в срок только Высший Совет Прокуроров, остальные существенно опоздали.

В итоге, первое заседание Совета по неподкупности состоялось лишь 30.12.2016г., то есть, с опозданием на 3,5 месяца, а конкурс на замещение должностей председателя и зампредседателя НОН был организован не в период 15.09.2016г.-15.11.2016г., а в период 30.12.2016г.-06.12.2017г., причём, 1-й конкурс не состоялся и был объявлен повторный конкурс.

То есть, для конкурсного отбора и официального назначения руководства НОН понадобилось времени на год больше, чем предусматривал Закон.

Более того, через месяц после назначения на должность председателя (29/30.12.2017г) НОН был обязан организовать конкурс на замещение должностей инспекторов по неподкупности, а также конкурс на замещение новых должностей этого учреждения, то есть, инспектора по неподкупности, работавшие до 01.08.2016г., оказались в положении служебной неопределённости на протяжении более 2-х лет, и, исходя из ограниченной численности состава и большого объёма работы, уместно говорить о компрометации самой идеи борьбы с коррупцией.

По указанным причинам НОН в целом, начиная с 01.08.2016г и по день сегодняшний, является, де факто, органом частично функциональным.

В 2017г. в НОН поступило 3938 сведений о подаче деклараций об имуществе и личных интересах, 144 петиции об осуществлении контроля имущества и личных интересов, соблюдении правового режима конфликта интересов, несовместимостей и ограничений и остались необработанными ещё 84 петиции на эту тему, поступившие в период с 01.08.2016г. до 31.12.2016г. (итого: 228 петиций, подлежащих рассмотрению инспекторами по неподкупности), кроме того, у этих инспекторов остались на контроле ещё 75 процедур, по которым не

были приняты решения по причине их инициирования в первые 7 месяцев 2016г.

Юстиция

Из анализа деятельности органов юстиции в данной области в период

2016-2017г.г. следует, что оснований для её положительной оценки нет.

Прежде всего, заметим, что, за редкими исключениями, Министерство юстиции, вопреки своим полномочиям, утверждённым Правительством, на протяжении последних, как минимум, 5 лет осознанно не контролирует соответствие уставов политических партий нормам действующего законодательства, а также соблюдение уставных норм самими политформированиями. Совершенно очевидно, что при таком положении дел политическая неподкупность не может быть обеспечена в стране в принципе.

Далее. Министерство юстиции отобрало представителей гражданского общества в состав Совета по неподкупности на 3,5 месяца позже, чем было установлено Законом.

Высший Совет Магистратуры, в течение периода, превышающего год, не обеспечил выдвижение и назначение специализированных судей, как результат,  процесс тестирования профессиональной неподкупности не мог проводиться в соответствии с Законом,  так как его проведение должно быть одобрено судом.

То есть, Центр был вынужден выдавать удостоверения о неподкупности кандидатам на должности в публичных органах без тестирования профессиональной неподкупности в порядке, предусмотренном Законом.

Деятельность судов первой инстанции по материалам НЦБК отражена ниже.

2016 г.			2017 г.
Доля случаев установления вины обвиняемых	Доля обвиняе-мых с испол-нением нака- зания и срок	Доля обвиняемых с отсрочкой наказания	Доля случаев установления вины обвиняемых	Доля обвиняе-мых с испол-нением нака- зания и срок	Доля обвиняемых с отсрочкой наказания
84%	20%/5 лет	33%	90%	19%/2г. 8м.	35%

То есть, в сравнении с 2016г., средний срок реального заключения

уменьшился вдвое.

2016 г.			2017 г.
Доля случаев с прмененим угол.штрафов/ их сумма	Доля случаев с прмененим адм.штрафов/ их сумма	Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать госдолжности	Доля случаев с прмененим угол.штрафов/ их сумма	Доля случаев с прмененим адм.штрафов/ их сумма	Доля осуж-дённых, ли- шённых пра- ва занимать госдолжности
74% 45,1 тыс.л.	1% 3 тыс.л.	44% 3г.10м.	69% 55,8 тыс.л.	2% 3 тыс.л.	66% 3г. 2м.

Законодатель ужесточает наказание за коррупционные деяния, а суды штрафуют виновных по нисходящей, что подтверждается данными таблицы.

 

Сравнительное применение судами уголовных штрафов по годам

2010	2011	2016	2017
79% случаев	86% случаев	74% случаев	69% случаев

В целом, по оценке НЦБК, из 25 обязательных действий, предусмотренных для антикоррупционных органов и органов юстиции в Национальной стратегии по неподкупности и борьбе с коррупцией на 2017г., ими выполнены только 12, 10– выполнены лишь частично, а 3 – вообще не выполнены.

ЦИК и политические партии

Авторы презентации полагают, что данная опора по обеспечению неподкупности являетя очень важной, фактически ключевой, но, одновременно, и самым слабым звеном в рассматриваемом направлении.

Новый Закон о неподкупности требует обеспечения политической неподкупности, предполагающей прозрачность в процессе финансирования как политических партий, так и проведения выборов при соблюдении избирательного законодательства и законодательства о политических партиях.

Кто контролирует?

Контроль за соблюдением прозрачности при финансировании политических

партий, конкурентов на выборах и избирательных компаний осуществляется Счётной Палатой и ЦИК, а надзор за финансовыми потоками, осуществляемыми политически уязвимыми лицами, осуществляется Службой предупреждения и борьбы с отмыванием денег при НЦБК.

Политические партии. Фина