Авторитетные американские международники Ричард Хаас и Чарльз Купчан предложили план завершения войны между Россией и Украиной.
По прошествии чуть более года война в Украине обернулась для Украины гораздо лучше, чем многие предсказывали. Попытка России подчинить себе соседа потерпела неудачу. Украина остается независимой, суверенной, функционирующей демократией, удерживая примерно 85 процентов территории, которую она контролировала до вторжения России в 2014 году. В то же время трудно быть оптимистом в отношении того, куда движется война. Человеческие и экономические потери, и без того огромные, будут расти, поскольку и Москва, и Киев готовятся к своим следующим шагам на поле боя. Численное превосходство российских вооруженных сил, вероятно, дает им возможность противостоять более высоким оперативным навыкам и моральному духу Украины, а также ее доступу к поддержке Запада. Соответственно, наиболее вероятным исходом конфликта является не полная победа Украины, а кровавый пат.
На этом фоне по понятным причинам раздаются призывы к дипломатическому прекращению конфликта. Но поскольку Москва и Киев обещают продолжать борьбу, условия для урегулирования путем переговоров еще не созрели. Россия, похоже, полна решимости оккупировать большую часть Донбасса. Украина, похоже, готовит штурм, чтобы сломать сухопутный мост между Донбассом и Крымом, расчищая путь, как часто утверждает президент Украины Владимир Зеленский, для полного изгнания российских войск и восстановления своей территориальной целостности.
Западу нужен подход, который признает эти реалии, не жертвуя своими принципами. Лучший путь вперед — это последовательная двуединая стратегия, направленная на то, чтобы сначала укрепить военный потенциал Украины, а затем, когда сезон боевых действий закончится в конце этого года, вывести Москву и Киев с поля боя за стол переговоров. Западу следует начать с немедленного ускорения потока оружия в Украину и увеличения их количества и качества. Цель должна состоять в том, чтобы укрепить обороноспособность Украины, сделав ее предстоящее наступление как можно более успешным, нанеся тяжелые потери России, лишив Москву военных вариантов и усилив ее готовность рассматривать дипломатическое урегулирование. К тому времени, когда ожидаемое украинское наступление завершится, Киев может также проникнуться идеей урегулирования путем переговоров, сделав все возможное на поле боя и столкнувшись с растущими ограничениями как в собственных силах, так и в помощи из-за рубежа.
Второе направление стратегии Запада должно состоять в том, чтобы в конце этого года представить план по посредничеству в прекращении огня и последующем мирном процессе, направленном на окончательное прекращение конфликта. Этот дипломатический гамбит вполне может провалиться. Даже если Россия и Украина продолжат нести значительные потери, одна из них или обе могут предпочесть продолжать борьбу. Но по мере того, как затраты на войну растут и перспектива военного тупика становится все более очевидной, стоит настаивать на прочном перемирии, которое могло бы предотвратить возобновление конфликта и, что еще лучше, подготовить почву для прочного мира.
ВОЙНА, КОТОРАЯ НЕ КОНЧИТСЯ
На данный момент дипломатическое решение конфликта недостижимо. Президент России Владимир Путин, вероятно, опасается, что, если он прекратит боевые действия сейчас, русские обвинят его в развязывании дорогостоящей и бесполезной войны. В конце концов, российские силы не контролируют полностью ни одну из четырех областей, которые Москва в одностороннем порядке аннексировала в сентябре прошлого года, НАТО стала больше и сильнее, а Украина как никогда отчуждена от России. Путин, кажется, считает, что время на его стороне, рассчитывая, что он сможет пережить экономические санкции, которые не смогли задушить российскую экономику, и сохранить народную поддержку войны, которую, согласно опросам Левада-центра, более 70 процентов россиян еще поддерживают. Путин сомневается в стойкости Украины и ее западных сторонников, ожидая, что их решимость ослабнет. И он наверняка рассчитывает, что, когда его новобранцы вступят в бой, Россия сможет расширить свои территориальные приобретения, что позволит ему заявить, что он значительно расширил границы России, когда боевые действия прекратятся.
Украина тоже не настроена на урегулирование. Руководство страны и общественность по понятным причинам стремятся восстановить контроль над всей территорией, оккупированной Россией с 2014 года, включая Крым. Украинцы также хотят возложить на Москву ответственность за военные преступления российских войск и заставить ее оплатить огромные расходы на восстановление страны. Кроме того, у Киева есть веские основания сомневаться в том, что Путину можно доверять в соблюдении мирного соглашения. Таким образом вместо того, чтобы ждать от Запада дипломатического вмешательства, украинские лидеры просят о дополнительной военной и экономической помощи. Соединенные Штаты и Европа предоставили значительные разведывательные данные, обучение и оборудование, но они воздерживаются от предоставления военных систем с еще большими возможностями, таких как ракеты большой дальности и современные самолеты, опасаясь, что это спровоцирует Россию на эскалацию, будь то путем применения ядерного оружия в Украине или преднамеренного нападения на войска или территорию члена НАТО.
Хотя Вашингтон прав, внимательно следя за риском эскалации, его опасения преувеличены. Западная политика застряла между целями предотвращения катастрофического провала (когда недостаточно вооруженная Украина поглощается Россией) и катастрофического успеха (когда чрезмерно вооруженная Украина ведет к эскалации загнанного в угол Путина). Но трудно понять, что Россия выиграет от эскалации. Расширение войны за счет нападения на члена НАТО было бы не в интересах России, поскольку стране и так достаточно тяжело воевать с Украиной в одиночку, а ее силы сильно истощены после года войны. Не может и использование ядерного оружия. Ядерная атака, скорее всего, побудит НАТО напрямую вступить в войну и уничтожить российские позиции по всей Украине. Это также может оттолкнуть Китай и Индию, обе из которых предостерегли Россию от применения ядерного оружия.
Но маловероятность применения ядерного оружия — не единственная причина, по которой Западу следует сбрасывать со счетов позицию России; уступка ядерному шантажу также послужит сигналом для других стран о том, что такие угрозы работают, отодвинув на задний план программу нераспространения и ослабив сдерживание. Китай, например, может прийти к выводу, что ядерные угрозы могут помешать Соединенным Штатам встать на защиту Тайваня в случае нападения Китая.
Таким образом, Западу пора перестать сдерживать себя и начать снабжать Украину танками, ракетами большой дальности и другим оружием, необходимым для того, чтобы в ближайшие месяцы вернуть себе контроль над большей частью своей территории. Европейские страны начали поставки танков «Леопард», а США обязались поставить 31 танк «Абрамс», поступление которых запланировано на осень . Но обе стороны Атлантики должны увеличить объемы и темпы поставок. Больше танков повысит способность украинских войск пробивать оборонительные рубежи России на юге Украины. Ракеты большой дальности, а именно армейский тактический ракетный комплекс, или ATACMS, который Соединенные Штаты пока отказываются предоставить ,позволит Украине нанести удар по российским позициям, командным пунктам и складам боеприпасов в глубине контролируемой Россией территории, подготовив почву для более успешного украинского наступления. Американские военные также должны начать обучение украинских пилотов полетам на F-16. Обучение потребует времени, но его начало сейчас позволит Соединенным Штатам поставить передовые самолеты, когда пилоты будут готовы, послав сигнал России о том, что способность Украины вести войну находится на восходящей траектории.
Тем не менее, несмотря на всю пользу большей западной военной помощи, это вряд ли изменит фундаментальную реальность того, что эта война движется к тупику . Конечно, возможно, что предстоящее наступление Украины окажется ошеломляюще успешным и позволит стране вернуть себе всю оккупированную территорию, включая Крым, что приведет к полному поражению России. Но такой исход маловероятен. Даже если Запад усилит свою военную помощь, Украина все равно не сможет победить российские силы. У нее заканчиваются солдаты и боеприпасы, а ее экономика продолжает ухудшаться. Российские войска окопались, и новобранцы направляются на фронт.
Более того, если военное положение Москвы станет шатким, вполне возможно, что Китай будет поставлять оружие России, будь то напрямую или через третьи страны. Президент Китая Си Цзиньпин сделал крупную долгосрочную ставку на Путина и не будет сидеть сложа руки, когда Россия понесет решающее поражение. Визит Си в Москву в марте убедительно свидетельствует о том, что он удваивает ставку на партнерство с Путиным, а не отказывается от него. Си мог бы также посчитать, что риски оказания военной помощи России невелики. В конце концов, его страна уже отделяется от Запада, а политике США в отношении Китая, похоже, суждено стать более жесткой независимо от того, насколько Пекин поддерживает Москву.
Наращивание военной помощи Украине, хотя это и поможет украинским силам продвинуться на поле боя, мало что обещает дать Киеву возможность полностью восстановить территориальную целостность. Позднее в этом году на новой линии соприкосновения, вероятно, возникнет тупиковая ситуация. Когда это произойдет, возникнет очевидный вопрос: что дальше?
ПОСЛЕ ПАТА
Более того смысла мало. Даже с точки зрения Украины было бы неразумно упорно добиваться полной военной победы, которая может оказаться пирровой. Украинские силы уже потеряли более 100 000 человек и потеряли многих из своих лучших бойцов. Украинская экономика сократилась примерно на 30 процентов, уровень бедности зашкаливает, а Россия продолжает бомбардировать критически важную инфраструктуру страны. Около восьми миллионов украинцев покинули страну, еще миллионы стали вынужденными переселенцами. Украина не должна рисковать самоуничтожением в погоне за недостижимыми целями.
По окончании этого сезона боевых действий у Соединенных Штатов и Европы также будет веская причина отказаться от объявленной ими политики поддержки Украины «столько, сколько потребуется», как заявил президент США Джо Байден. Сохранение существования Украины как суверенной и безопасной демократии является приоритетом, но достижение этой цели не требует от страны восстановления полного контроля над Крымом и Донбассом в ближайшем будущем. Западу также не следует беспокоиться о том, что стремление к прекращению огня до того, как Киев вернет себе всю свою территорию, приведет к краху основанного на правилах международного порядка. Украинская стойкость и решимость Запада уже дали отпор попыткам России подчинить себе Украину, нанесли Москве решающее стратегическое поражение и продемонстрировали другим потенциальным ревизионистам, что стремление к территориальному завоеванию может быть дорогостоящим и досадным предприятием. Да, крайне важно свести к минимуму достижения России и продемонстрировать, что агрессия не окупается, но эту цель необходимо сопоставить с другими приоритетами.
Реальность такова, что продолжение широкомасштабной поддержки Киева сопряжено с более широкими стратегическими рисками. Война подрывает военную готовность Запада и истощает его запасы оружия; оборонно-промышленная база не поспевает за расходами Украины на технику и боеприпасы. Страны НАТО не могут сбрасывать со счетов возможность прямых боевых действий с Россией, и США должны готовиться к потенциальным военным действиям в Азии (чтобы сдержать или отреагировать на любой шаг Китая против Тайваня) и на Ближнем Востоке (против Ирана или террористических сетей).
Война также ложится тяжелым бременем на мировую экономику. Это нарушило цепочки поставок, способствуя высокой инфляции и нехватке энергии и продовольствия. По оценкам Организации экономического сотрудничества и развития, война сократит мировую экономику на 2,8 триллиона долларов в 2023 году. От Франции до Египта и Перу экономическое принуждение вызывает политические волнения. Война также поляризует международную систему. Поскольку геополитическое соперничество между западными демократиями и китайско-российской коалицией предвещает возвращение биполярный мир, большая часть остального земного шара сидит в стороне, предпочитая неприсоединение заманиванию в ловушку в новую эру соперничества между Востоком и Западом.
На этом фоне ни Украина, ни ее сторонники в НАТО не могут воспринимать единство Запада как нечто само собой разумеющееся. Решимость Америки имеет решающее значение для устойчивости Европы, но Вашингтон сталкивается с растущим политическим давлением, требующим сократить расходы, восстановить боеготовность США и нарастить свои возможности в Азии. Теперь, когда республиканцы контролируют Палату представителей, администрации Байдена будет сложнее получить значительные пакеты помощи для Украины. И политика в отношении Украины может существенно измениться, если республиканцы выиграют Белый дом на выборах 2024 года. Пришло время подготовить план Б.
ПРИБЛИЖАЯ “ДА”
Учитывая вероятную траекторию войны, Соединенным Штатам и их партнерам необходимо начать формулировать дипломатический эндшпиль уже сейчас. Даже когда члены НАТО наращивают военную помощь в поддержку предстоящего наступления Украины, Вашингтону следует начать консультации со своими европейскими союзниками и с Киевом по дипломатической инициативе, которая будет запущена позднее в этом году.
При таком подходе сторонники Украины на Западе предложили бы прекращение огня, поскольку предстоящее наступление Украины достигает своего предела. В идеале и Украина, и Россия отвели бы свои войска и тяжелое вооружение от новой линии соприкосновения, фактически создав демилитаризованную зону. Нейтральная организация — либо ООН, или Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — направит наблюдателей для контроля и обеспечения соблюдения режима прекращения огня и вывода войск. Запад должен обратиться к другим влиятельным странам, включая Китай и Индию, с просьбой поддержать предложение о прекращении огня. Это усложнило бы дипломатию, но получение поддержки со стороны Пекина и Нью-Дели усилило бы давление на Кремль. В случае, если Китай откажется поддержать прекращение огня, непрекращающиеся призывы Си к дипломатическому наступлению будут разоблачены как пустой жест.
При условии, что прекращение огня состоится, должны последовать мирные переговоры. Такие переговоры должны идти по двум параллельным направлениям. На одном пути будут прямые переговоры между Украиной и Россией при содействии международных посредников об условиях мира. На втором пути союзники по НАТО должны начать стратегический диалог с Россией по вопросам контроля над вооружениями и более широкой архитектуры европейской безопасности. Попытки Путина разрушить сложившийся после Холодной войны порядок обеспечения безопасности привели к обратным результатам и привели к укреплению НАТО. Но эта реальность только увеличивает необходимость для НАТО и России начать конструктивный диалог, чтобы предотвратить новую гонку вооружений, восстановить контакты между военными и решить другие вопросы, вызывающие общую озабоченность, включая распространение ядерного оружия. Переговоры в формате «2 плюс 4», которые помогли положить конец Холодной войне, представляют собой хороший прецедент для такого подхода. Восточная и Западная Германия вели переговоры об объединении напрямую, в то время как Соединенные Штаты, Великобритания, Франция и Советский Союз вели переговоры о более широкой архитектуре безопасности после окончания Холодной войны .
При условии, что этим летом Украина добьется успехов на поле боя, вполне вероятно, что Путин сочтет план прекращения огня и мира спасением репутации. Чтобы сделать этот подход еще более привлекательным, Запад мог бы также предложить некоторые ограниченные послабления санкций в обмен на готовность России соблюдать прекращение огня, согласиться на демилитаризованную зону и содержательно участвовать в мирных переговорах. Конечно, вполне возможно, что Путин отвергнет прекращение огня или примет его только с целью восстановления своих вооруженных сил и последующего завоевания Украины. Но мало что будет потеряно при проверке готовности Москвы к компромиссу. Независимо от ответа России, Запад продолжит поставлять Украине оружие, необходимое для самозащиты в долгосрочной перспективе и сделать так, чтобы любая пауза в боевых действиях не пошла России на пользу. А если бы Россия отказалась от прекращения огня (или приняла его, а затем нарушила), ее непримиримость усугубила бы ее дипломатическую изоляцию, укрепила бы режим санкций и усилила поддержку Украины в США и Европе.
Другой вероятный исход заключается в том, что Россия согласилась бы на прекращение огня, чтобы присвоить себе оставшиеся территориальные приобретения, но на самом деле не намерена вести добросовестные переговоры для обеспечения прочного мирного урегулирования. Предположительно, Украина пойдет на такие переговоры, потребовав своих главных приоритетов: восстановления своих границ 1991 года, значительных репараций и ответственности за военные преступления. Но поскольку Путин, несомненно, немедленно отклонил бы эти требования, возник бы длительный дипломатический тупик, фактически породивший новый замороженный конфликт. В идеале прекращение огня должно сохраниться, что приведет к статус-кво, подобному тому, который преобладает на Корейском полуострове, который оставался в значительной степени стабильным без официального мирного пакта в течение 70 лет. Кипр также был разделен, но стабилен на протяжении десятилетий. Это не идеальный результат, но более предпочительный, чем высокоинтенсивная война, продолжающаяся годами.
УБЕЖДЕНИЕ КИЕВА
Убедить Киев согласиться с прекращением огня и неопределенными дипломатическими усилиями может быть не менее сложно, чем заставить Москву сделать это. Многие украинцы воспримут это предложение как предательство и опасаются, что линии прекращения огня просто станут новыми де-факто границами. Зеленскому придется резко свернуть свои военные цели после обещания победы с первых месяцев войны — непростая задача даже для самых талантливых политиков.
Но Киев в итоге может найти в этом плане много интересного. Несмотря на то, что окончание боевых действий заморозит новую линию соприкосновения между Россией и Украиной, Киев не будут просить или оказывать на него давление, чтобы он отказался от цели вернуть себе все свои земли, включая Крым и Донбасс. Скорее, план состоит в том, чтобы отсрочить определение статуса земли и людей, все еще находящихся под российской оккупацией. Киев откажется от попытки вернуть себе эти территории силой сейчас — гамбита, который, безусловно, обойдется дорого, но, скорее всего, потерпит неудачу, вместо этого согласившись с тем, что для восстановления территориальной целостности необходимо дождаться дипломатического прорыва. Прорыв, в свою очередь, может быть возможен только после ухода Путина из власти. А пока западные правительства могли обещать полностью снять санкции с России и нормализовать отношения с ней только в том случае, если Москва подпишет приемлемое для Киева мирное соглашение.
Таким образом, в этой формуле стратегический прагматизм сочетается с политическим принципом. Мир в Украине не может быть заложником военных целей, которые, какими бы морально оправданными они ни были, вероятно, недостижимы. В то же время Запад не должен вознаграждать российскую агрессию, заставляя Украину навсегда смириться с потерей территории силой. Решением является окончание войны с отсрочкой окончательного распоряжения землей, все еще находящейся под российской оккупацией.
Даже если будет достигнуто прекращение огня и начнется дипломатический процесс, страны НАТО должны продолжать вооружать Украину, устраняя любые сомнения Киева в том, что соблюдение им дипломатической дорожной карты будет означать прекращение военной поддержки. Кроме того, Соединенные Штаты могут дать понять Киеву, что, если Путин нарушит соглашение о прекращении огня, в то время как Украина его соблюдает, Вашингтон еще больше усилит поток оружия и отменит ограничения на способность Украины наносить удары по военным позициям на территории России, с которых наносятся удары по Украине. Если Путин откажется от явной возможности положить конец войне, западные правительства вновь завоюют общественную благосклонность за предоставление такой дополнительной поддержки Украине.
В качестве еще одного стимула для Украины Запад должен предложить ей формализованный пакт о безопасности. Хотя маловероятно, что НАТО предложит членство Украине — консенсус внутри альянса пока недостижим — часть членов НАТО, в том числе Соединенные Штаты, могут заключить с Украиной соглашение о безопасности, которое обещает ей адекватные средства самообороны. Этот пакт о безопасности, хотя он и не является железной гарантией безопасности, может напоминать оборонные отношения Израиля с Соединенными Штатами или отношения Финляндии и Швеции с НАТО до того, как они решили присоединиться к альянсу. Пакт может также включать положение, аналогичное статье 4 договора НАТО, которая призывает к консультациям, когда какая-либо сторона считает, что ее территориальная целостность, политическая независимость или безопасность находятся под угрозой.
Наряду с этим пактом о безопасности ЕС должен разработать долгосрочный пакт об экономической поддержке и предложить график вступления в ЕС, гарантирующий Украине, что она находится на пути к полной интеграции в Евросоюз. В лучшем случае украинцев ждут трудные дни; членство в ЕС дало бы им свет в конце туннеля, которого они так заслуживают.
Даже с этими соблазнами Украина все еще может отказаться от призыва к прекращению огня. Если это так, вряд ли это будет первый случай в истории, когда партнер, зависящий от поддержки США, отказался от принуждения к сокращению своих целей. Но если Киев и сопротивлялся, политическая реальность такова, что поддержка Украины не может быть устойчивой в Соединенных Штатах и Европе, особенно если Россия согласится на прекращение огня. У Украины не было бы иного выбора, кроме как присоединиться к политике, которая дала бы ей экономическую и военную поддержку, необходимую для обеспечения безопасности территории, находящейся под ее контролем, — подавляющего большинства страны, — одновременно сняв с повестки дня освобождение силой тех территорий, которые все еще находились под российской оккупацией.Более того, Запад продолжит использовать санкции и дипломатические рычаги для восстановления территориальной целостности Украины, но за столом переговоров
ВЫХОД
Более года Запад позволял Украине определять успех и ставить перед Западом цели войны. Эта политика , независимо от того, имела ли она смысл в начале войны , теперь исчерпала себя. Это неразумно, потому что цели Украины вступают в противоречие с другими интересами Запада. И это неустойчиво, потому что затраты на войну растут, а западная общественность и их правительства устают от постоянной поддержки.. Как мировая держава Соединенные Штаты должны признать, что максимальное определение интересов, поставленных на карту в войне, привело к политике, которая все больше противоречит другим приоритетам США.
Хорошая новость заключается в том, что есть возможный выход из этого тупика. Запад должен сделать больше сейчас, чтобы помочь Украине защитить себя и продвинуться на поле боя, обеспечив ей наилучшую возможную позицию за столом переговоров в конце этого года. Тем временем Вашингтону следует установить дипломатический курс, который обеспечит безопасность и жизнеспособность Украины в пределах ее фактических границ, работая над восстановлением территориальной целостности страны в долгосрочной перспективе. Этот подход может быть слишком многим для некоторых и недостаточным для других. Но в отличие от альтернатив, у него есть то преимущество, что желаемое сочетается с тем, что можно осуществить.
Ричард Хаас — президент Совета по международным отношениям и автор книги « Мир: краткое введение»
Чарльз Купчан - Старший научный сотрудник аналитического центра Council on Foreign Relations, профессор международных отношений Джорджтаунского университета
Источник: Foreign Affairs
Оригинал
